Diego Saavedra Celestino*
Antecedentes
En el Perú los conflictos sociales, denominados sociambientales, han representado, en los últimos ocho años, más del 70% de los conflictos activos y latentes del país, según datos de la Defensoría del Pueblo. El modelo económico sostenido que ha logrado incrementar las cifras macroeconómicas en los últimos diez años, se sustenta justamente en la extracción y exportación de materias primas. Los altos índices de los precios de minerales han alimentado una apuesta férrea por el impulso de actividades económicas extractivas (minería, petróleo, gas). Esto, sin terminar de generar una industria que permita procesar dichos recursos, sin llegar a superar el 2% del total de ofertas de puestos de trabajo que se generan en el Perú actual, y sin llegar a cuajar un imaginario de crecimiento económico que sea perceptible por las amplias mayorías.
El afán del gobierno por animar las actividades extractivas, los ha empujado a enfrentar esta visión de desarrollo, con varias alternativas construidas por comunidades y pueblos indígenas. Pero más allá de ello, ha evidenciado los límites expresos que tiene el Estado para hacerse entender, y para incorporar las opiniones y sentires de la población.
El 27 de octubre del 2007, el entonces presidente del Perú, Alan García Pérez, publica un artículo donde compara a los pueblos indígenas (PPII) con el refrán del “perro del hortelano”, al decir que ellos, “no comen, ni dejan comer”, refiriéndose a que no aprovechan la riqueza de sus tierras al oponerse a la entrada de empresas para su explotación. Estos comentarios vinieron acompañados de un conjunto de decretos ley que el gobierno lanzó con el objetivo de implementar el Tratado de Libre Comercio que el Perú firmó con EEUU. Ellos, en su conjunto, vulneraban los derechos de las comunidades y pueblos indígenas a la propiedad y al uso de sus tierras.
La oposición inicial de los representantes de los pueblos indígenas al conjunto de decretos fue respondida por el presidente de entonces, que declaró: “el desarrollo del país no puede verse bloqueado por ciudadanos de segunda categoría”. La advertencia fue clara, quien se oponga a esta apuesta o paradigma de desarrollo será deslegitimado y enfrentado.
En respuesta, el pueblo Awuajún-Wampis organizó una paralización de más de sesenta días; miles de personas, indígenas y colonos, mantuvieron a la región de Amazonas y a la provincia de Bagua en la mira de todo el país; este levantamiento se conoció como el Baguazo (ver Hoetmer, Alimonda y Saavedra, 2009). El saldo de más de treinta vidas perdidas forzó la renuncia en conjunto del gabinete ministerial, y la apertura de una serie de investigaciones, varias de ellas inconclusas hasta hoy. Además, exigió al gobierno de entonces abrir una serie de mesas de trabajo conformadas por las organizaciones, instituciones de la sociedad civil y el Estado, para discutir las implicancias de una posible ley de consulta a los PPII en el Perú.
Quisiera insistir en el siguiente punto. Si bien durante este proceso se enarboló un discurso donde se puso en valor una propuesta de desarrollo construida desde los pueblos, donde la convivencia, respeto y sostenibilidad hacia el medio ambiente eran los ejes centrales, este discurso sirvió para reforzar el prejuicio de un gran sector de la población, para decir que quienes estaban a favor de la movilización indígena, estábamos en contra de la inversión privada y el progreso. Lo que está detrás de este contexto es la inoperancia de las instituciones oficiales estatales para concretar canales de participación vinculantes y conclusivos, y una incapacidad –ya instalada durante décadas– para generar confianza en la población.
Hay efectivamente un debate abierto sobre la forma en que entendemos el desarrollo, sobre si es necesario deconstruir este paradigma e incorporar visiones alternativas según las realidades en las que vivimos. Pero también, es innegable que el progreso como aspiración es un sentir instalado y reforzado por la ausencia del Estado y la actitud paternalista de las empresas que lo terminan reemplazando. Existen muchas comunidades que ya conviven con empresas en sus territorios desde hace más de cuarenta años, y esta presencia representa la existencia de servicios básicos y de renta fiscal directa. También presenciamos casos donde las propias comunidades y pueblos indígenas anhelan la entrada o ampliación de proyectos extractivos, esperando ser parte de la distribución de la riqueza generada. Este es el nivel de complejidad al que nos enfrentamos, y el marco en el que se desarrollan procesos como el de la promulgación de una ley de consulta previa en el Perú, que debería también ser libre e informada.
El proceso de consulta previa
La consulta previa es una herramienta legal y política que busca garantizar la defensa del derecho de los pueblos y la ciudadanía a la participación y a ser considerados en la toma de decisiones. En materia de actividades extractivas, estas se desarrollan en territorios habitados mayormente por comunidades campesinas y pueblos indígenas que, por ende, resultan siendo afectados o impactados por estas actividades. Sin embargo, en muchos de los casos de actuales actividades extractivas, estas nunca les fueron consultadas a dichos grupos. Desde la firma del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, y su ratificación por el Estado peruano en la década de los noventa, se exigió al Estado que se implementara un conjunto de derechos que protegieran los intereses y expectativas de vida de los pueblos originarios, indígenas, en el país. Dentro de este conjunto, el derecho a la consulta previa se erige como una de las más importantes en escenarios como el peruano.
El derecho a la consulta ha sido un punto ausente en la agenda legal e institucional del Estado peruano. Diecisiete años tardó su promulgación, y dos años van tardando los elementos complementarios legales, como el reglamento, la guía metodológica y la base de datos de quienes son sujeto de consulta y efectivizan su ejecución. El desafío planteado en el último año del gobierno pasado, empujado por las consecuencias del Baguazo, de construir una propuesta de ley de consulta, fue finalmente asumido por la actual administración Humala. El reto ha significado encontrarse con un aparato estatal preparado para muchas cosas, menos para consultar. La necesidad de crear instancias administrativas y políticas que viabilicen el derecho a la consulta, ha enfrentado a diferentes niveles del gobierno. Y en muchos momentos, ha polarizado –nuevamente– a la sociedad, creando el imaginario de que quienes quieren consulta se oponen al desarrollo económico; y quienes creen que la consulta trabará la inversión privada en el Perú, se definen como patriotas que defienden el desarrollo de todas y todos.
Durante la primera década del siglo XXI, en el Perú existieron diferentes instancias administrativas y oficinas para atender las demandas y la ejecución de derechos de los PPII. Recién en el 2010 se creó el Ministerio de Cultura y su Viceministerio de Interculturalidad, instancia que entre sus competencias tiene la de atender las problemáticas de los PPII del Perú. Desde allí se ha conducido el proceso en el último año y medio.
Se convocó a una serie de talleres descentralizados, y se formalizó una alianza con el Pacto de Unidad, espacio que agrupa a siete de las organizaciones indígenas y campesinas más representativas del país. Si bien se ha intentado abrir el debate, las estructuras institucionales también responden a paradigmas conceptuales. Muchas de ellas limitaron el tomar en cuenta los aportes de las organizaciones, ya que, más allá de todo, la expectativa final desde el gobierno es que las inversiones y el crecimiento económico no se detengan.
El proceso ha tenido evidentemente limitaciones, y ya con la ley promulgada se pueden identificar ausencias, por ejemplo, que la ley no contempla casos en los que debe haber consentimiento obligatorio; la abogada Raquel Irigoyen menciona algunos, “estos son: el traslado de un pueblo, megaproyectos con fuerte impacto sobre los recursos que son base para la sobrevivencia de un pueblo, depósito y almacenamiento de sustancias tóxicas con riesgo potencial de contaminación, riesgos a la propiedad de un pueblo, actividades militares, causa genérica (cualquier caso de riesgo para la sobrevivencia de un pueblo, cualquier medida para salvaguardar los derechos de los pueblos).” (Fuente: SERVINDI)
La CIDH ha mencionado una lista de casos donde se requiere el consentimiento de los PPII, pero ellos no han sido contemplados. Si bien la ley reconoce que se debe defender todos los derechos de los PPII, no existe una relación de confianza hacia el Estado, y más aún cuando no se reconocen sentencias como las del CIDH.
Otro aspecto discutible, es el referido al artículo 5 de la ley, el cual menciona que no existirá derecho a veto de parte de las comunidades y pueblos indígenas. El Estado incluye este concepto que, según especialistas, no aparece en materia de derecho indígena. Con él, se desliza la idea de que más allá de que cualquier grupo humano se manifieste en contra del avance de un proyecto extractivo, esta oposición no será estimada. Varios especialistas han convenido en que la redacción de este punto resulta provocadora y poco fraterna de cara al proceso y a la relación con las organizaciones indígenas.
Existen un par de aspectos más, que actualmente han entrampado la ejecución de la primera consulta en la región de Loreto, en la zona conocida como el lote 192, lugar de las cuencas de los ríos Pastaza, Tigre y Corrientes. Este proceso se realiza en el marco de la licitación de dicho lote, para la continuidad de su explotación.
Por un lado, el Viceministerio de Interculturalidad ofreció la base de datos para determinar cuáles son los pueblos que podían estar sujetos a la categoría de indígenas. Esto ha traído como consecuencia un debate sobre las características de los PPII, ya que en la primera lista no se contemplaban varias comunidades andinas y costeñas.
Por otro lado, muchas de las empresas petroleras, en el caso de la Amazonía, llevan cerca de cuarenta años de actividad en la región. Esto ha generado, evidentemente, niveles de impacto y transformación territorial muy grandes. Ante ello, las comunidades que serán consultadas han exigido que para ir a un proceso de consulta primero deben solucionarse un conjunto de demandas que pasan principalmente por la remediación de los pasivos ambientales y la compensación económica por el uso de las tierras. Demanda por demás pertinente y legítima de parte de los pueblos que han sido afectados (contaminación de ríos, muerte de animales, etc.), durante cuatro décadas.
Una de las disputas más importantes pasa por el reconocimiento de la consulta para los pueblos indígenas de la zona andina y de la costa. Es tarea de quienes ya están reconocidos dentro de la base de datos del Viceministerio de Interculturalidad, exigir al estado que se incorporen más pueblos y se amplíe la base de datos trabajada. Además, el proceso de consulta debería realizarse previamente al desarrollo de cualquier emprendimiento extractivo, asumiendo los resultados de dicho proceso como elementos vinculantes.
Como se menciona líneas arriba, se ha discutido mucho desde una perspectiva legal y técnica sobre los límites y ausencias en el contenido de la ley. El proceso actual ha llevado a que la ley de consulta, tal y como está redactada actualmente, no genere un nivel de confianza en las organizaciones representativas de los PPII. Aún hay camino por recorrer: ¿consulta para qué?, ¿únicamente para levantar los estándares ambientales y que la distribución del canon y de los puestos de trabajo recaigan más en las personas que viven en las zonas impactadas?, ¿o para exigir que eso solo sea un punto dentro de una agenda de refundación de la visión y paradigmas del desarrollo?
Preguntas que dejo planteadas para continuar el debate.
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* Estudió antropología en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Especialista en procesos formativos y pedagógicos de trabajo con organizaciones sociales e indígenas. Interesado en estudios sobre interculturalidad, y procesos políticos en América Latina.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
– Álvarez, Sonia. 2009. “Repensando la dimensión política y cultural desde los movimientos sociales: algunas aproximaciones teóricas”. En: Raphael Hoetmer (coord.), Repensar la Política desde América Latina. Cultura, Estado y movimientos sociales. Lima.
– Hoetmer, Raphael; Alimonda, Héctor; Saavedra, Diego. 2009. La Amazonía rebelde. Programa Democracia y Transformación Global. Lima.
– Svampa, Maristella; Bottaro, Lorena; Álvarez, Marian. 2009. “La problemática de la minería metalífera a cielo abierto: Modelo de desarrollo, territorio y discursos dominantes”. En Maristella Svampa y Mirta A. Antonelli, Minería transnacional, narrativas del desarrollo y resistencias sociales. Buenos Aires.
Recomendamos los siguientes sitios web:
http://ambienteindigena.wordpress.com/
http://democraciaglobal.org/adjuntos/article/101/amazoniareb.pdf
www.dar.org.pe
http://servindi.org/?s=consulta+previa
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