*Camilla Reuterswaerd
Traducción de Camila Bralić
¿Qué factores determinan el comportamiento de los partidos políticos en relación a las políticas sobre aborto en América Latina? Este ensayo se basa en investigaciones en terreno en México y Uruguay que han permitido examinar los factores que motivan a los partidos políticos al momento de perseguir cambios en políticas que restringen o liberalizan el aborto. Más específicamente, sugiere que los intereses estratégicos de los partidos políticos, más allá de la salud pública o las problemáticas de derechos humanos, dan forma a las políticas sobre aborto. Para comprender el patrón contradictorio de los cambios en políticas en la región y predecir cambios futuros, debemos por lo tanto observar los contextos de las dinámicas nacionales y subnacionalse en las cuales están insertos los partidos políticos.
Las políticas sobre aborto en América Latina permanecieron en gran medida estancadas hasta fines de los 90. A pesar de que diversos grupos de mujeres se movilizaron para presionar a los gobiernos por la liberalización de las políticas durante y después de las transiciones democráticas, las leyes restrictivas de la región han demostrado ser sumamente resistentes al cambio y, con la excepción de Cuba, el aborto continuó siendo ilegal. En los últimos años, sin embargo, las legislaciones de la región han sufrido un número de cambios insospechados que han terminado eficazmente el largo estancamiento con respecto al aborto. El levantamiento de la prohibición total del aborto en Colombia en 2006 y la legalización en Ciudad de México el año siguiente, constituyeron reformas extraordinarias con respecto a los derechos de las mujeres. Movimientos hacia políticas más restrictivas en El Salvador y Nicaragua, no obstante, sugieren un patrón desigual de los cambios de políticas, lo cual indica que América Latina continúa en una encrucijada respecto a la problemática del aborto.
Hay dos actores que se han mantenido en el frente de batalla por los derechos reproductivos en la región. Por un lado, las organizaciones de mujeres que se han movilizado en pos de la democratización –en algunos casos incluso bajo regímenes autoritarios– y todavía salen a las calles para exigir el derecho de las mujeres de decidir sobre sus propios cuerpos. Por el otro lado, el mayor enemigo de los movimientos de mujeres en la lucha por el acceso al aborto legal, la todavía poderosa Iglesia Católica, se opone vehementemente a reformas que las autoridades eclesiásticas perciben como amenazas para el núcleo mismo de los valores católicos: el derecho a la vida. Además de estos dos actores localizados en lados opuestos de la problemática del aborto, existe otro que a menudo recibe menos atención, a pesar de ser clave para la posibilidad de cambio legislativo: los partidos políticos. Es fácil asumir que la ideología determina las posiciones de un partido con respecto al aborto y que sus representantes se mantienen fieles a la doctrina mientras los proyectos de ley se mueven a través de las instancias legislativas y finalmente son votados. Con todo, los recientes cambios muestran que esto está lejos de ser verdad en los países de la región. En El Salvador y Nicaragua, la izquierda política –presumiblemente abierta a cambios liberalizadores– presentó y promulgó proyectos de ley que prohibían completamente el aborto. De modo similar, legisladores de izquierda en México han apoyado enmiendas constitucionales que restringen el acceso al aborto, y en Uruguay, la coalición de izquierda Frente Amplio tardó años en aprobar la descriminalización del aborto, a pesar de que su mayoría falló y se comprometió por una reforma liberalizadora. Es más, el partido de centro PRI (Partido Revolución Institucional), que no tiene una posición con respecto al aborto determinada ideológicamente, ha sido el principal promotor de cambios restrictivos en todo el país. Si la ideología no logra predecir los patrones de votación de los partidos con respecto al aborto, ¿qué factores explican los comportamientos legislativos? ¿Por qué los representantes de izquierda a veces se desvían de su ideología, y por qué partidos de centro buscan restricciones sin motivos aparentes?
Este ensayo está basado en un trabajo de campo realizado en Uruguay durante el verano de 2013 y la investigación de tesis en cuatro diferentes estados mexicanos entre agosto de 2015 y junio de 2016. Con foco en los partidos políticos y las políticas sobre aborto en América Latina, se basa en los casos de Uruguay y México para mostrar cómo los intereses pragmáticos y estratégicos de los partidos, más que el interés por la salud pública o los derechos humanos, determinan las políticas sobre aborto en la región. Más específicamente, en el caso de México, la competencia electoral modela el comportamiento de los partidos en relación a las políticas de aborto y determina los objetivos y las estrategias que los partidos persiguen en los procesos de elaboración de políticas. El caso de Uruguay muestra que los legisladores de izquierda que, debido a creencias religiosas personales, disienten con la postura de su partido sobre el aborto han contribuido al largo estancamiento en las políticas al respecto. Una alianza entre partidos se formó para aprobar una reforma y, a pesar de ser exitosa, las negociaciones sobre el contenido de las políticas llevó a un cambio menos liberal.
La descriminalización del aborto en Uruguay en 2012 constituyó una reforma revolucionaria en los derechos reproductivos en América Latina. Después de décadas de intentos fallidos, la reforma liberalizó el código penal de 1938 que solo permitía abortos terapéuticos y admitía el procedimiento durante el primer trimestre de embarazo. A pesar de un ambiente aparentemente favorable para cambios en las legislaciones, el cual incluía una temprana separación entre la Iglesia Católica y el Estado, una coalición de izquierda en el poder y una organización de mujeres que se movilizaba por el derecho al aborto ya desde la democratización de 1985, los intentos de reforma en la ley de aborto de Uruguay fallaron repetidamente hasta 2012. Sorprendentemente, sin embargo, el proyecto fue aprobado a penas por dos votos a favor, a pesar de la mayoría de izquierda en el gobierno, y fue significativamente menos liberal que otras propuestas que habían fallado después de una primera aprobación en el Senado o en la Cámara de Diputados. ¿Qué explica el largo estancamiento en temáticas de aborto en Uruguay, país conocido como vanguardista en derechos de la mujer en la región? Y ¿por qué tomó casi una década para que la coalición Frente Amplio descriminalizara el aborto?
La victoria electoral de la coalición de izquierda Frente Amplio en 2004 indicaba un ambiente favorable para una reforma de la ley de aborto. Después de más de un siglo de dominación de la centro-derecha, el Frente Amplio –único partido que apoyaba consistentemente las demandas feministas en Uruguay– obtuvo una mayoría en ambas cámaras. Más aún, después de la crisis económica que llevó a una ola de mortalidad materna causada por abortos clandestinos, la izquierda se había comprometido públicamente a liberalizar la ley de aborto uruguaya. La aprobación del proyecto presentado por senadores de izquierda que legalizaba el aborto en el primer trimestre de embarazo en noviembre de 2008 fue un avance histórico; después de casi tres décadas de un trabajo de defensa de parte de los movimientos de mujeres y unos pocos legisladores de izquierda comprometidos, una reforma a la ley de aborto por primera vez fue aprobada en ambas cámaras.
A pesar de la posición a favor de la coalición de izquierda, su líder y presidente de la república, Tabaré Vázquez, rápidamente declaró su intención de vetar el proyecto. Vázquez basó su veto en una compleja mezcla de creencias científicas, valores morales-filosóficos y la aparente incompatibilidad del proyecto con tratados internacionales; postura que compartía importantes elementos con el discurso de la Iglesia, en particular con la creencia de que la vida comienza y debe ser respetada desde el momento de la concepción. Las similitudes no pasaron desapercibidas en Uruguay, donde las creencias católicas del presidente y sus relaciones familiares con la jerarquía eclesiástica eran de conocimiento público hacía tiempo. A pesar del trabajo de su propia coalición en el avance de una reforma sobre el aborto, Vázquez utilizó su poder ejecutivo para impedir cambios en las legislaciones, sin importar cuán fuerte o antigua fuera la separación entre Iglesia y Estado.
La elección de José Mujica como presidente en 2009 llevó a los legisladores del Frente Amplio y a las activistas de organizaciones de mujeres a creer que la liberalización de las políticas podía ser aprobada rápidamente. Con una oposición unida en contra del cambio, sin embargo, se requerían los votos favorables de todos los legisladores del Frente Amplio para aprobar la reforma, y dos diputados ya habían anunciado su negativa a votar a favor. Los diputados Andrés Lima y Víctor Semproni declararon que, moralmente, no podían apoyar la legalización total del aborto debido a sus creencias católicas. La falta de votos llevó a un nuevo proyecto fallido, lo cual, al igual que el veto de Vázquez tres años antes, ilustra cómo las creencias católicas personales de los legisladores pueden contribuir a un estancamiento de las políticas sobre aborto a pesar de una izquierda mayoritaria en el gobierno a favor de dichos cambios.
El posible regreso de Tabaré Vázquez a la presidencia en las elecciones de 2014 significó que se debía aprobar una reforma sobre aborto durante los últimos meses de Mujica en el poder. Por lo tanto, el Frente Amplio tenía que asegurar el voto número cincuenta entre la oposición de la Cámara Baja. Una oportunidad se materializó en uno de los dos legisladores del Partido Independiente, Iván Posada, quien había hablado por años acerca de promover un proyecto sobre aborto. En efecto, Posada había presentado una iniciativa en 2002, la cual no había llegado a ser discutida en la Cámara Baja. Las negociaciones siguieron entre el Frente Amplio y el diputado Posada, quien accedió a apoyar la iniciativa de la izquierda a cambio de modificaciones basadas en la iniciativa que había propuesto una década antes. El proyecto de Posada era, sin embargo, significativamente menos liberal comparado con la propuesta del Frente Amplio, la cual estaba basada en el proyecto vetado de 2008. Por ejemplo, el proyecto de Posada incluía consultas obligatorias y un periodo de reflexión que limitaba el derecho de las mujeres a decidir sobre sus cuerpos. Mientras los legisladores del Frente Amplio habían previsto un proyecto más progresivo, el partido aceptó unánimemente la propuesta de Posada, presionados por el estrecho margen de tiempo antes del potencial regreso de Vázquez a la presidencia y otro intento fallido de liberalización. La alianza, no obstante, resultó ser exitosa. Con el voto a favor de Posada en la Cámara de Diputados y todos los legisladores del Frente Amplio que votaron afirmativamente en el posterior voto en el Senado, el presidente Mujica firmó la nueva ley el 22 de octubre de 2012.
El largo camino de Uruguay hacia la reforma de la ley de aborto entrega claves para entender por qué los gobiernos de izquierda en la región han tenido dificultades para lograr un cambio liberalizador. Los legisladores de izquierda no están necesariamente a favor de liberalizar el aborto debido a creencias personales, que a menudo están influenciadas por la doctrina católica. Destacados agentes estatales, como el presidente Vázquez, poseen el poder ejecutivo necesario para vetar los proyectos, y tanto diputados como senadores pueden obstaculizar efectivamente las reformas negándose a votar a favor de un proyecto que busca liberalizar el aborto. Las reformas en temáticas controversiales como el aborto a menudo son aprobadas con márgenes muy pequeños, lo cual significa que apenas uno o dos votos pueden facilitar o impedir un cambio de políticas. En Uruguay, este factor llevó a casi una década de estancamiento, a pesar de existir un partido de izquierda comprometido con la liberalización del aborto. Otro elemento interesante del caso uruguayo es cómo una alianza entre partidos ayudó a que se aprobara la reforma. El voto final del diputado Posada muestra que los partidos minoritarios pueden facilitar reformas, pero también que la participación de un tercer partido puede alterar el contenido de la ley y, en este caso, resultar en una reforma menos liberal.
Media década antes de la descriminalización del aborto en Uruguay, el gobierno local del izquierdista Partido Revolución Democrática (PRD) legalizó el aborto en el primer trimestre de embarazo en Ciudad de México. La legalización en el Distrito Federal fue un evento sin precedentes en la región, donde solo Cuba tenía una ley igualmente liberal –desde 1968–, y abrió nuevos caminos para los derechos reproductivos en América Latina. Una elección nacional profundamente disputada y la dinámica de la polarizada postelección en la capital facilitaron la aprobación de la reforma y unificaron a la izquierda política tras la liberalización de la ley. En contraste con Uruguay, sin embargo, la estructura federal de México otorga a cada estado la autonomía de decidir sobre sus leyes de aborto. Las políticas subnacionales, por lo tanto, varían en los treinta y un estados mexicanos además de la capital, que van desde el aborto completamente legal en el primer trimestre de embarazo en Ciudad de México, a solo legal en caso de violación en el estado conservador de Guanajuato. La regulación subnacional mexicana sobre aborto, no obstante, significó que la lucha por las políticas estaba lejos de acabarse con la decisiva reforma capitalina. En respuesta a la legalización, una ola de enmiendas constitucionales que buscaban proteger la vida desde el momento de la concepción arrasó el país. A lo largo de tres años (2007-2010), diecisiete estados reformaron sus constituciones para asegurar que las políticas liberalizadoras de la capital no se extendieran. Si bien dicha reacción era esperada en estados gobernados por el conservador Partido Acción Nacional (PAN), cuyos estatutos explican detalladamente su posición ideológica en contra del aborto, la mayoría de las enmiendas fueron presentadas y aprobadas por el partido de centro –el PRI–, cuya mala fama se remonta a su gobierno semiautoritario que duró casi setenta años. Este partido todavía gobernaba la mayoría de los estados mexicanos durante los años de intensa actividad legislativa sobre aborto. No obstante, curiosamente el PRI no posee una posición ideológicamente determinada sobre el tema, lo cual plantea varias preguntas: ¿Por qué un partido de centro sin una posición ideológicamente determinada en contra del aborto lleva a cabo reformas de ese tipo? Y aún más desconcertante: ¿por qué estas enmiendas fueron aprobadas en diecisiete estados, pero no en el resto, la mayoría de los cuales también eran gobernados por el PRI?
El misterio de la fuerte reacción –y su rápida difusión– contra la legalización del aborto en Ciudad de México ofrece un interesante punto de vista para analizar las políticas partidistas. Mientras los legisladores de izquierda, con pocas excepciones, votaron en contra de estas enmiendas, los principales promotores de estos cambios restrictivos fueron los legisladores del PRI. Con base en más de cien entrevistas con legisladores, agentes de la sociedad civil y especialistas en cuatro estados mexicanos, mis conclusiones preliminares apuntan a que el grado de competencia electoral en cierto estado y los intereses de un partido ligados a las posibilidades de ganar las siguientes elecciones determinan la aprobación o desaprobación de estas reformas a nivel subnacional en México. Más específicamente, sugiero que un partido en el poder, con riesgo de perder las siguientes elecciones, formará una alianza con la Iglesia Católica para permanecer en el poder. Los legisladores en México a menudo perciben el apoyo de la Iglesia Católica como clave para el éxito electoral. La autoridad moral de la Iglesia legitima a gobernantes desacreditados y puede mantener a un partido en el poder alentando a sus fieles a votar en su favor. Entablar una alianza con agentes estatales como los gobernadores otorga importantes beneficios a la Iglesia Católica, que ha visto a muchos de sus seguidores abandonar su fe debido a los escándalos que han empañado su reputación, así como a la intensificación de la “competencia por las almas” en la región. Las políticas estatales que se ajustan a la doctrina de la Iglesia e imponen restricciones –o mantienen políticas restrictivas ya existentes– resultan altamente interesantes para las autoridades eclesiásticas, quienes perciben las liberalizaciones del aborto como una amenaza al derecho a la vida, aspecto fundamental de su doctrina. La Iglesia encontró un aliado perfecto en el PRI, el cual contrastaba con el PAN que gobernaba en la mayoría de los estados, y podía fácilmente aprobar enmiendas constitucionales a través de su control en la mayoría de los congresos locales. Un ejemplo de dicho escenario ocurrió en el estado de Yucatán, en el sureste de México, cerca de la frontera con Guatemala. En 2009, la gobernadora Ivonne Ortega Pacheco, perteneciente al PRI, presentó un proyecto que buscaba proteger la vida desde el momento de la concepción, en un movimiento orientado a complacer a las autoridades eclesiásticas y mantener el partido en el poder. Incluso los legisladores del PAN fueron tomados por sorpresa por la presentación y rápida aprobación de la enmienda, la cual fue aceptada por la mayoría del PRI en un proceso legislativo acelerado. ¿El resultado? El PRI se mantuvo en el poder a nivel estatal y recuperó Mérida, capital estatal que había sido gobernada por el PAN desde finales de los 90. Este tipo de enmiendas no fueron aprobadas en estados donde una alianza con la Iglesia no se consideraba beneficiosa para el PRI, y por lo tanto el partido no se veía obligado a establecer una; después de todo, proteger la vida no es parte de su doctrina.
¿Qué nos pueden decir los casos de México y Uruguay acerca de las políticas sobre aborto en América Latina, y qué podemos esperar de los partidos políticos en el futuro? A la luz del reciente brote de virus del Zika, el problema del aborto se ha vuelto más crítico que nunca en la región, y arriesga un aumento en el número de mujeres que buscan abortos clandestinos. La evidencia de Uruguay y México sugiere que examinar los factores tanto internos como externos que modelan el comportamiento de los partidos es clave para comprender las políticas contemporáneas sobre aborto. Algunos puntos fundamentales emergen de estos casos: si ya no era obvio por los cambios en las políticas en el resto de la región, la reforma en Uruguay (un patrón similar se observa en algunos estados mexicanos) muestra que una mayoría gobernante de izquierda no es garantía de políticas liberalizadoras. El aborto causa controversia incluso en las filas de la izquierda, y los legisladores pueden desviarse de la ideología por razones religiosas personales. Los partidos de izquierda, por lo tanto, deben asegurar alianzas con otros partidos para aprobar reformas, lo cual vuelve esencial la presencia y disposición de partidos minoritarios o de centro. Sin embargo, el papel central de tales aliados puede llevar a negociaciones que alteren el contenido de los proyectos y resultar en reformas menos liberales. Por otro lado, las alianzas políticas pueden también llevar a cambios restrictivos, como se ve en el caso de México. Los intereses de la élite, más allá de los objetivos estratégicos y pragmáticos de todos los partidos por mantenerse en el poder, los llevan a perseguir reformas sobre aborto que estén alineados con la doctrina católica, especialmente si son apoyados por negocios económicamente poderosos en todo el país. Para comprender la estructura contradictoria de los cambios en las legislaciones en la región y para predecir futuros cambios de políticas, debemos observar los contextos nacionales y subnacionales en los cuales están insertos los partidos políticos.
*Candidata a doctora en el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de Madison, Wisconsin. Su investigación se centra en variaciones locales en políticas sobre aborto, matrimonio homosexual y adopción homosexual en México. También se interesa en temas relacionados con el estado y la violencia contra las mujeres en América Latina.
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